Il progetto 2024 prevede diverse novità che non figuravano nell’Accordo Quadro Istituzionale del 2018. Si tratta sia di stabilire nuove regole istituzionali per alcuni accordi bilaterali esistenti sia, elemento nuovo, di concludere nuovi accordi (elettricità, salute pubblica e tutela dei consumatori). Data la sua importanza politica, ci concentreremo qui principalmente sull’aspetto istituzionale.
Una nuova logica verticale per evitare l’effetto ghigliottina
Esistono notevoli differenze formali tra il progetto del 2024 e quello del 2018. Quest’ultimo è stato concepito come un trattato orizzontale. Prevedeva un quadro istituzionale unico. Si prevedeva di applicarlo a cinque accordi bilaterali già esistenti, nonché ad accordi futuri.
Il progetto 2024 ci porta da una logica orizzontale a una logica verticale. In altre parole, ciascuno dei cinque accordi bilaterali preesistenti, così come ciascuno dei nuovi accordi, è dotato di un proprio quadro istituzionale. Concretamente, però, il risultato generale è simile a quello ottenuto nel 2018.
Qual è allora il vantaggio di questo nuovo approccio verticale? Innanzitutto, solleva lo spettro di una sorta di “super-ghigliottina”. Infatti, un’eventuale denuncia dell’Accordo Quadro del 2018 avrebbe avuto conseguenze a cascata su numerosi altri accordi bilaterali che sarebbero stati automaticamente abrogati. In secondo luogo, consente alcuni adattamenti per tenere conto della specificità degli accordi, in particolare in termini di adozione del diritto europeo pertinente da parte della Svizzera.
Se la forma generale cambia tra il progetto del 2018 e quello del 2024, va tuttavia sottolineato che i fondamentali rimangono gli stessi.
Dinamica ripresa del diritto comunitario, ma controversie risolte da un tribunale arbitrale
In primo luogo, la Svizzera si impegna a sostenere in modo dinamico lo sviluppo del diritto comunitario in materia, con poche eccezioni (vedi sotto).
In secondo luogo, le controversie tra la Svizzera e l’UE dovranno essere risolte davanti a un tribunale arbitrale congiunto. Uscire quindi dalla logica di conciliazione “politica” che ha prevalso finora e che ha avuto la conseguenza che le controversie bilaterali sono spesso rimaste pendenti. Come nel progetto del 2018, il tribunale arbitrale rimane vincolato dalle sentenze della Corte di giustizia dell’UE, se la controversia riguarda l’interpretazione e l’applicazione del diritto dell’UE.
Per quanto riguarda la dinamica acquisizione da parte della Svizzera dello sviluppo del diritto comunitario in materia, nel progetto 2024 esistono tuttavia alcune eccezioni interessanti, che sono state negoziate con determinazione dalla Svizzera.
Ad esempio, quando una nuova disposizione europea costituisce una “regressione sociale” rispetto al diritto svizzero, Berna potrebbe rifiutarsi di incorporarla nel suo ordinamento giuridico. Tuttavia, questa eccezione riguarda solo i lavoratori distaccati.
Si noti che la nozione di regressione sociale non è definita e potrebbe, ovviamente, essere soggetta a interpretazioni contraddittorie tra UE e Svizzera. In questo caso deciderà il tribunale arbitrale congiunto.
Elementi di flessibilità nella scheda sociale…
Altro esempio, ricordiamo che il progetto di accordo del 2018 fu oggetto di critiche perché avrebbe potuto implicare una ripresa da parte della Svizzera dell’intera Direttiva sui diritti dei cittadini dell’Unione Europea.
Il testo del 2024 è più preciso e sottolinea che diversi elementi di questa direttiva non devono essere necessariamente recepiti dalla Svizzera, in particolare quelli che impediscono l’espulsione automatica dei “criminali stranieri” o quelli che potrebbero portare al “turismo sociale”.
Ricordiamo inoltre che l’accordo del 2018 aveva generato numerose polemiche in merito alla rimozione della cauzione richiesta alle aziende che impiegano lavoratori distaccati. Ricordiamo che questa disposizione del diritto svizzero consente di esercitare pressioni per garantire il rispetto delle norme sui lavoratori distaccati. L’accordo del 2024 non apporta grandi cambiamenti in questo ambito. Si limita a ribadire che la cauzione può essere richiesta solo in caso di aziende fraudolente.
Un'altra controversia riguardava il rimborso delle indennità corrisposte agli stessi lavoratori distaccati. La normativa europea prevede che corrispondano alle aliquote del paese di origine del lavoratore, generalmente inferiori a quelle della Svizzera. Il progetto 2024 non affronta specificamente questo problema. Il Consiglio federale afferma in modo criptico che “la Svizzera sfrutterà appieno il margine di manovra offerto dalla direttiva UE sul distacco dei lavoratori”. Un modo per dire che non potremmo applicare il diritto dell’UE perché diversi Stati dell’UE ne stanno già prendendo le distanze.
…e nel fascicolo di immigrazione
Al di là delle questioni istituzionali legate al ripristino del diritto comunitario, la Svizzera ha approfittato dei negoziati anche per ottenere alcune modifiche all’Accordo sulla libera circolazione delle persone (ALCP). Finora la clausola di salvaguardia per limitare l’immigrazione in caso di gravi difficoltà economiche o sociali poteva essere attivata solo previo consenso della Svizzera e dell’UE. D'ora in poi la Svizzera potrà attivare questa clausola unilateralmente sotto il controllo del tribunale arbitrale. L’UE, tuttavia, si riserva il diritto di adottare misure compensative proporzionate.
Infine, per quanto riguarda la partecipazione della Svizzera alla coesione intraeuropea, che non era menzionata nell’accordo del 2018, la Svizzera si impegna a versare, a partire dal 2030, un contributo di 350 milioni di franchi all’anno contro i 130 attuali. Finora questo contributo non era previsto in nessun trattato bilaterale; un semplice memorandum ha funzionato.
In conclusione, il progetto di accordo 2024 chiarisce alcuni punti che erano stati oggetto di preoccupazioni nel 2018. Elimina alcune ambiguità e offre garanzie più esplicite alla Svizzera, soprattutto in termini di gestione autonoma dell’immigrazione. In questo senso possiamo dire che è più favorevole agli interessi svizzeri, senza però apportare novità rivoluzionarie.
